《六盘水市乌蒙大草原景区保护条例》（以下简称《条例》）于2024年8月16日由六盘水市第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过，并于9月25日经贵州省第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准，自2024年12月1日起施行。《条例》有关情况如下：

一、立法背景

《条例》的制定出台主要基于四个方面的考虑：

一是贯彻落实习近平生态文明思想的具体体现。“绿水青山就是金山银山”的科学论断深刻阐明了发展与保护辩证统一的关系，是习近平生态文明思想的核心理念。良好生态环境既是自然财富，也是经济财富，关系经济社会发展潜力和后劲。乌蒙大草原景区以草原和杜鹃景观为核心，内有30平方公里天然草场，20平方公里矮脚杜鹃，是中国面积最大的高山矮脚杜鹃花海和贵州省面积最大的高山草场，2016年被评为省级旅游度假区，2018年被评为国家4A级旅游景区。景区保护立法是加强生态保护，规范景区管理，推进旅游业可持续发展，实现开发与保护双赢的重要举措。

二是保护乌蒙大草原景区生态环境的迫切需要。除了草原和杜鹃景观，景区还有獐子﹑羚羊﹑岩羊﹑穿山甲、鹰等多种珍稀动物，红豆杉、七叶树、珙桐等国家重点保护植物，鸡眼梅花草、天麻、红（白）芨等珍贵草本药材。由于地处高原腹地，山高、坡陡、风大、土层浅、水分少，景区生态环境较为脆弱。从执法管理看，盗猎野生动物、盗采珍稀植物时有发生，过度放牧、私自取水等行为屡禁不止，草地、林地、湿地不同程度遭到破坏，景区生态环境呈现恶化趋势。景区保护立法旨在针对景区生态环境保护中的重点问题作出具体规定，有效提升景区保护、利用和管理的法治化、规范化水平。

三是促进乌蒙大草原景区旅游有序开发的现实需要。作为六盘水最有影响力的旅游景区之一，近年来景区游客逐年递增，进入景区车辆井喷式增长。年平均接待游客达80万人次，高峰时段日接待游客接近2万人次，车辆达到4200辆，远远超过景区游客承载和道路通行能力。从旅游开发看，景区管理机制不健全、基础设施不完善、旅游服务不到位、经营活动不规范等问题不同程度存在，车辆碾压草坪、游客攀折花木和骑乘、露营不规范等不文明行为时有发生。景区保护立法针对旅游开发管理中的薄弱环节进行规范，明确各层级责任主体的保护和管理职责，有利于景区旅游资源的长效保护和有序开发。

四是保证有关政策法规实施见效的具体举措。乌蒙大草原景区是省级风景名胜区——盘州市坡上草原风景名胜区（划分为乌蒙大草原景区、八大山画廊景区、格所河峡谷景区3个景区）三大景区之一。关于风景名胜区保护，国家层面、省级层面分别出台了《风景名胜区条例》《贵州省风景名胜区条例》等法规以及风景名胜区规划、管理、利用等相关政策。从景区保护的工作实践来看，还需要进一步明晰职责、细化措施、完善机制、激发活力，打通政策法规落地见效的“最后一公里”。景区保护立法聚焦风景名胜资源保护、利用和管理制定出台地方性法规，就是发挥地方立法实施性、补充性、探索性功能，从“小切口”立法突出六盘水特色，推动和保障国家层面、省级层面有关政策法规在我市落地见效。

二、立法过程

《条例》的制定出台，坚持把践行全过程人民民主贯穿立法全过程各方面，紧紧围绕“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的工作格局有序推进。

一是坚持党的领导。《条例》制定出台在六盘水市人大常委会党组的领导下，建立六盘水市、盘州市两级人大工作专班，上下联动开展工作。调研选题、文本起草、审议通过等重点环节均及时向六盘水市委报告。市委常委会2023年10月审定同意立法计划，2024年8月审定同意《条例（草案）》。在文本起草过程中，工作专班就过度放牧、旅游管理以及可能存在的矛盾风险等重点问题，主动向盘州市委汇报沟通，六盘水市委副书记、盘州市委书记杨引明专题协调调度，并与专班共同研究合理方案。

二是充分调研论证。《条例》制定前，市人大法制委多次到乌蒙大草原景区开展实地调研，通过实地勘察、入户走访、问卷调查、座谈讨论等方式，就立法的必要性、可行性以及需要解决的重点问题，深入开展调查研究，最终确定立法项目。《条例》制定中，两级专班认真对照《风景名胜区条例》《贵州省风景名胜区条例》等政策法规以及《盘州市坡上草原风景名胜区总体规划（2018—2035年）》《乌蒙大草原景区建设发展规划》，遵循法制统一原则，围绕生态保护、旅游管理、禁止行为和法律责任等重点内容，逐条对文本内容进行讨论修改，努力提高法规的针对性、操作性、实效性。省人大常委会对《条例》制定出台工作高度重视，省人大常委会法工委曾两次到乌蒙大草原实地调研指导，两次组织省直部门和专家召开咨询论证会，从合法性、操作性、规范性方面对法规文本进行把关。2024年8月6日，省人大常委会党组副书记、副主任郭瑞民专程到乌蒙大草原实地调研，详细了解立法工作情况，逐条对《条例（草案）》文本提出修改意见、作出具体指导。

三是广泛征求意见。工作专班坚持“开门立法”，始终将征求意见贯穿立法工作全过程，着力夯实立法的民意基础。一审前，工作专班采取书面、座谈方式征求盘州市有关部门意见建议，并提交盘州市委、市政府审议。以入户走访、问卷调查、院坝会、座谈会等方式，深入坪地乡、乌蒙镇听取干部、村民、游客和企业、经营户、行业协会的意见建议。二审前，通过公告、书面、会议等方式广泛征求六盘水市、盘州市四大班子领导及相关部门，一府一委两院和高等院校负责人，五级人大代表，立法专家以及社会公众的意见。通过以上形式和途径，共征集到各方面意见建议130多条次。工作专班对征集到的意见建议认真研判、充分吸收，确保立法反映民情、体现民意、集中民智，努力形成“最大公约数”。

三、条例内容

《条例》共二十三条，不设章节。主要对乌蒙大草原景区的保护、利用和管理等作出规定。

（一）关于适用范围。《条例》规定，乌蒙大草原景区具体范围、界线坐标和功能分区，按照2018年省政府批准的《盘州市坡上草原风景名胜区总体规划（2018—2035年）》确定，地理坐标为东经104°34′29″—104°38′51″，北纬104°38′51″—104°38′51″，面积55.5平方公里。其中，包括百草坪、中牧场、万亩矮杜鹃林、牛棚梁子等景点及周围一定区域，以保护草原草地、杜鹃等核心景观为主的一级保护区（核心景区）面积为9.8平方公里。

（二）关于职责确定。《条例》分四个层级明确了六盘水市人民政府、盘州市人民政府、盘州市人民政府有关部门和乡镇人民政府、风景名胜区管理机构的工作职责。还规定，盘州市人民政府应当将乌蒙大草原保护情况作为年度环境状况和环境保护目标完成情况的重要内容，向盘州市人民代表大会常务委员会报告，加强人大监督。

（三）关于生态保护。《条例》规定，禁止违反风景名胜区规划，在景区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。禁止出让或者变相出让风景名胜资源及核心景区土地。盘州市人民政府应当根据景区内的自然资源、生态环境调查情况，对生态脆弱、退化严重的林地、草地、湿地等采取封禁治理、补植补种等措施，促进景区植被恢复，预防和减少水土流失，防治生态退化。《条例》还针对景区内杜鹃花、泥炭藓、金发藓等特有植物植被，专门作了禁止性规定并设置了相应的法律责任条款。

（四）关于旅游管理。《条例》规定，风景名胜区管理机构应当在景区内设置路标、导览图、安全警示、文明旅游等标志，完善供水、供电、道路、通信、环卫、游览等基础设施。风景名胜区管理机构应当科学核定并公布景区的游览路线和游客、车辆承载量，制定和实施客流量、车流量控制方案，及时发布承载预警信息。

（五）关于禁止性行为。按照上位法有关规定，结合乌蒙大草原景区实际，《条例》第十一条专门明确了11项禁止性行为，在景区内禁止砍柴放牧，采摘杜鹃花，采集泥炭、泥炭藓、金发藓，采挖腐殖土，猎捕野生动物，开山采石，修坟立碑，用火，损坏景物、公共设施，车辆进入非道路区域行驶等。此外，其他条款还对核心景区内违法建设、景区内违规取水、违规开展经营活动等行为作了禁止性规定。

（六）关于法律责任。《条例》对上位法已经有明确法律责任规定的，没有再做重复规定，只针对砍柴放牧，采摘杜鹃花，采集泥炭、泥炭藓、金发藓，采挖腐殖土，用火，车辆进入非道路区域行驶等违法行为作出法律责任规定。例如，在游览区及保护区内砍柴、放牧的，将给予警告，责令停止违法行为；情节严重的，并处以一百元以上五百元以下罚款。在景区内采摘杜鹃花的，给予警告，责令停止违法行为；情节严重的，并处以每朵五十元罚款。车辆进入非道路区域行驶、停放的，将给予警告；不听劝阻的，处以一百元以上五百元以下罚款。