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充分发挥地方立法在乡村振兴中的保障和推动作用

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   为贯彻落实市人大常委会主要领导相关批示精神,结合市人大法制委员会工作职责,就充分发挥地方立法在乡村振兴中的保障和推动作用谈谈自己一些粗浅的认识,供领导决策参考。

一、充分认识地方立法对于实施乡村振兴战略、推进乡

村治理体系和治理能力现代化的重要意义

实施乡村振兴战略是党中央的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。党的十九届五中全会提出,要优先发展农业农村,全面推进乡村振兴,坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,走中国特色社会主义乡村振兴道路,全面实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件明确要求“强化乡村振兴法治保障,抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作,把行之有效的乡村振兴政策法定化,充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用”,同时提出“各地可以从本地乡村发展实际需要出发,制定促进乡村振兴的地方性法规”。(乡村振兴战略规划(2018-2022年))明确提出完善乡村振兴法律法规和标准体系。
   乡村治理是社会治理的基础,也是薄弱环节。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出。当前,乡村“空心化”和老龄化现象比较普遍,集体经济薄弱、资金供给不足,技术和人才不足,农村基础设施不完善、公共服务滞后,农民增收难度大,城乡发展不平衡等,已经成为制约我国社会主义现代化发展的短板。一些人大代表纷纷提出关于乡村振兴立法的议案建议,要求加强制度供给,加快各类资源要素向农业农村倾斜,确保各项投入和措施落实到位,用法律手段破解乡村振兴的一系列难题。

栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上明确提出,地方立法要加强促进高质量发展立法、惠民立法、环保立法、弘德立法、协同立法等五个重要领域立法,这些方面与十九届五中全会提出的加强“重点领域、新兴领域、涉外领域立法”在精神内涵上是一致的。我国正在迈进新的发展阶段,乡村振兴将伴随现代化强国建设的全过程,是一项长期而艰巨的历史任务。党中央、国务院已经制定了2018至2022年、2035年、2050年乡村振兴战略的三步发展目标,重要节点的任务十分清楚,关键是落实并同步加强法治保障。地方立法要把握好时代脉搏,能够抓住时代提出的新问题新挑战,积极应对。要处理好长期性任务与阶段性目标的关系,坚持“全国一盘棋”,紧紧围绕推动构建新的发展格局,围绕国家和本地乡村振兴的阶段性目标梯次推进。要密切关注农业农村的发展动态和趋势,加强立法的前瞻性,为未来发展预留必要的制度空间。同时,要根据实际情况的变化,适时对相关立法作出动态调整和完善。
   
二、乡村振兴地方立法怎样找准切入点
    
党的十九届五中全会提出的乡村振兴制度保障任务涉及农业支持保护制度、耕地保护制度、农村集体经营性建设用地入市制度、农村集体产权制度、农村社会保障和救助制度,涉及以工补农、以城带乡,还有要求完善农村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施建设,这些都是乡村振兴应当解决的实际问题,这些都涉及到可以通过立法加以推动解决。实施乡村振兴战略以来,连续三年的中央一号文件和《乡村振兴战略规划(2018-2020年)》都提出了乡村振兴立法任务,主要有:制定农村集体经济组织法、粮食安全保障法;完善“三权分置”法律法规,制定农村宅基地使用条例,修改土地管理法、农村土地承包法、耕地占补平衡管理办法;健全人力资源市场方面,制定允许符合要求的公职人员回乡任职的管理办法;制定金融机构服务乡村振兴考核评估办法等;建设和保障农村基础设施方面,制定农村公路条例、农村卫生设施法规等。这些问题大多是国家层面立法事项。我认为有些问题在国家层面立法尚不成熟,地方应立足本地实际,在立法权限范围内创造性地开展地方立法工作,先行先试,为国家立法积累经验。国家制定相关法律作出明确要求的,或者国家法律虽然没有明确要求,而地方确有需求、又有措施而且能切实解决问题的就立;反之,如果国家已经制定了相关法律,对地方也没有明确要求,而且地方也只是限于作一种宣示性倡导性规定,没有实际的保障措施,则不一定要再制定。

三、乡村振兴地方立法是立综合性立法还是专门事项的立法

乡村振兴内涵丰富,包括产业、人才、文化、生态和组织等五大方面,是制定一部综合性的乡村振兴促进条例好?还是从实际需求出发,坚持问题导向,对国家法律进行拾遗补缺,有针对性地制定相关专项法规好?乡村振兴说到底是要解决好“三农问题”,涉及到农业农村农民经济社会文化生活的各个方面,不是一部综合性的促进条例能够完全解决的,还需要有更多的专项立法。一部法规是不能够解决所有问题的,我认为是要将综合性立法与针对专门事项的立法有机统一起来,要通过更多的各种专项立法来解决突出的实际问题。
    四、地方立法要在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接上发力

党的十九届五中全会提出的“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的要求,建立稳定脱贫和防范返贫长效机制,在法律制度层面实现脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的统筹衔接。地方立法要充分发挥人大及其常委会主导作用,善于把党的政策转化为法律制度规范。既要保证及时将行之有效的政策转化为法律制度规范,又要把好政策入法的第一道关口,实现相关政策与法律制度规范的有效衔接。

当前,在全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的条件下,我们要充分认识立法对于实施乡村振兴战略、推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要意义。立足于本地实际,认真总结好六盘水在乡村振兴,特别是脱贫工作成功经验,通过地方立法将政策转换成长效治理制度,巩固脱贫成果,引领推动乡村振兴健康发展。(六盘水市人大法制委员会主任委员 杨波


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